政府“上采下用”的法律风险

　　一般情况下，采购人能够按照规定的采购程序组织采购，但是在实践中也存在一些简化，甚至忽略采购程序的情况，尤其在垂直管理的采购单位系统内，下级部门在进行部门集中采购时，往往省略采购程序，直接按照上级单位的采购结果执行。这种做法是否符合相关法律法规?有何法律风险?

　　案例回顾◆◆◆

　　某县公路管理段依据省公路管理局有关工作制服采购文件，按照某省级政府采购中心招标中标通知书所确定的单价，向中标供应商采购了一批工作服，并到县财政局申请付款。财政审核人员认为工作制服属于政府集中采购目录范围，应按政府集中采购流程采购。而单位经办人员则认为，这是该省公路管理局统一公开招标采购的，没有必要再走采购流程。两种意见孰是孰非，一时难有定论。

　　原因分析◆◆◆

　　根据政府采购法规，政府采购从程序上看，要经过采购预算编制、采购计划审批、招投标、合同备案、项目验收、资金支付等环节。单位按其省级部门招标结果直接签订供货合同的采购方式，规避了采购预算编制、采购计划审批、采购合同备案等监管环节，显然不符合政府采购法律法规要求。

　　单位经办人员之所以认识不到采购程序上存在问题，究其原因在于对政府采购与招投标的关系，以及部门集中采购的概念和程序认识不清。

　　政府采购与招投标既有联系又有区别。首先，公开招标是政府采购的主要采购方式。财政部出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》，对各种采购方式进行了规范。其次，从政府采购程序看，政府采购包括采购资金预算、采购计划审批、采购方式的审批和实施、验收和付款等多个环节，招投标只是整个政府采购流程中的一个环节。同时，政府采购在节能环保产品采购、支持中小企业发展等方面具有独特的政策功能。该经办人员其实是将政府采购简单等同于招投标，缺乏对政府采购工作的全面认识。

　　采购的货物、服务属于部门集中采购目录范围是开展部门集中采购的前提条件，但同时，部门集中采购也须按程序进行，各主管部门应当对本部门(本系统)所属单位的部门集中采购项目进行归集，集中填制《政府采购申报表》，并报同级财政部门审核确认后，再依法由部门组织采购。采购单位应当按规定事先向同级财政部门办理有关政府采购手续。工作服属于政府集中采购目录项目，应实行政府集中采购，即使情�r特殊需经批准实行部门集中采购，也应有相应的程序。

　　影响分析◆◆◆

　　程序上的缺陷必然造成管理上的缺失。

　　首先，采购实施前，审批管理缺失。县级采购单位按省级部门招标结果直接签订采购合同，造成采购预算、采购计划、采购资金落实、采购方式审批等环节落空，直接导致审批管理缺失。

　　其次，采购实施中，合同监管缺失。由于省级部门只是按工作服的款式、质量要求、单价进行招标，未涉及采购数量，不可能将县级采购单位采购的服装纳入其本级的采购计划和预算，也难以对各县的采购活动进行有效的监管。假若县级采购单位再不向同级采购监管部门进行合同备案，那么就必然造成监管缺位的现象。

　　最后，采购实施后，信息统计遗漏。假若不在县里走采购流程，县级相关部门就无法对该采购活动进行政府采购信息统计，很容易造成信息统计遗漏，影响政府采购信息统计的准确性。

　　意见建议◆◆◆

　　政府采购法既是程序法又是实体法，依法采购不但要体现在具体的采购方式上，也要体现在采购程序上。因此，规范的采购程序如下。

　　第一，填制政府采购申报表。根据政府采购预算和本次采购实际需求，填制政府采购申报表，报财政业务科室审核，落实资金性质(预算内或预算外)和指标性质(年初预算或追加指标)，落实用款计划。然后，再报县政府采购管理部门审批。

　　第二，进行采购方式审批。由于省局统一招标结果在程序上是公平、公正、合法的，价格合适，供应商也具备相应的供货能力，因而省局招标结果可以共享。但相关监管部门应对县级采购单位提供的省级部门关于服装采购的文件及其招投标文件进行审核，采购方式可以批为参加省级部门统一招投标。

　　第三，实施和监管采购计划。 采购单位根据省级部门招标结果与中标供应商签订采购合同，并报政府采购管理部门备案。采购单位验收合格后，填写政府采购验收结算书，并报监管部门备案。监管部门对采购合同上的货物名称、价格、金额、质量要求等主要条款与省级部门招标结果的一致性进行审核。

　　第四，采购资金支付。财政支付中心对采购单位提交的发票、验收结算书、财政直接支付申请书等进行认真审核，并通过国库支付系统将应支付的采购资金直接支付给供应商。