民无信不立，在紧密连接政府与市场的政府采购活动中尤其如此。近年来，随着我国经济社会的转型以及政府采购市场的逐步开放，政府采购信用体系建设受到越来越多的关注。在各级、各地财政部门、采购代理机构等相关主体的共同努力下，“守信者一路畅通，失信者寸步难行”的政府采购市场环境正逐渐形成。
顶层设计在实践中不断完善
按照十八届三中、四中、五中全会及国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》对社会信用体系建设的有关要求，财政部和相关部委作出一系列努力，取得显著成效。
恶意串通投标、提供虚假材料谋取中标、向招标机构行贿或提供其他不正当利益、无正当理由放弃中标……打开中国政府采购网“政府采购严重违法失信行为记录名单”及各省市政府采购网站“黑名单”，一条条违法失信行为记录无处遁形。与此相对应，这些失信供应商、代理机构也面临着罚款、禁止参加政府采购活动等惩处。
除了在政采系统内部实现全国互联互通外，财政部还与其他部门形成联合惩戒机制，将“黑名单”提供给电子政务外网、“信用中国”网站，供各政府部门共享采用，并与多部门联合签署多领域失信主体惩戒备忘录，对违法失信上市公司相关责任主体、失信被执行人、安全生产领域失信生产经营单位及有关人员、食品药品生产经营严重失信者等违法失信行为当事人，依法限制其参加政府采购活动。
在“黑名单”制度威力不断增强的同时，相关制度建设已迫在眉睫。此前曾有专家呼吁，作为一个系统、完整的体系，政采信用机制应将供应商、评审专家、代理机构乃至监管部门等多个主体纳入管理范畴，研究制定信用评价指标及评分标准，依法合理运用评价结果。《纲要》也提出，要制定供应商、评审专家、采购代理机构以及相关从业人员的信用记录标准。这些都倒逼政采诚信体系的顶层设计加速——
2015年1月30日，国务院总理李克强签署国务院令公布《政府采购法实施条例》，自2015年3月1日起施行。其在“法律责任”一章中逐条列明了采购人、采购代理机构、集中采购机构、供应商、评审专家、财政部门等相关责任主体的违法失信行为及处罚措施。同年8月，财政部发布《关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》，要求各级政府财政部门依法公开对政府采购供应商、采购代理机构、评审专家的行政处罚决定，将相关信息上传至中国政府采购网“政府采购严重违法失信行为记录名单”，推动建立政府采购供应商、代理机构、评审专家不良行为记录制度。同时明确，政府采购行政处罚决定在全国范围内生效，自此解决了备受争议的政府采购行政处罚地域效力问题。2016年8月，财政部接连下发《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》《关于做好政府采购有关信用主体标识码登记工作的通知》，要求各地将相关主体的信用记录作为供应商资格审查、采购代理机构委托、评审专家管理的重要依据，登记政府采购严重违法失信行为信息记录时要录入统一社会信用代码等主体标识码，进一步推动政采信用信息共享。2016年11月，财政部印发新修订的《政府采购评审专家管理办法》，在“违规处罚”一章中列明评审专家出现违规行为的处理措施，包括通报批评、不良记录和取消资格等。这些都丰富了政采信用体系的内涵，对地方实践也极具指导意义。
地方探索助推政采诚信体系成长
在地方政府采购网站公布政府采购严重违法失信行为信息记录，是各地惩戒失信的普遍做法。记者梳理发现，除“黑名单”制度外，各地还积极探索对供应商、代理机构、评审专家等主体的诚信管理，形成了诸多行之有效的模式。
对供应商的诚信管理模式可概括为两种。其一为建立供应商库，设置诚信分值。即给每位入库供应商设置基础诚信分值，在政采活动中如发生不良行为，按情节轻重扣除诚信分值，如表现良好或受到相关部门表彰，可获得加分。部分地方将分值转化为星级或资信等级，其结果与项目评审得分挂钩，或用于中小企业融资担保等。其二为建立供应商诚信档案。具体做法分为三种：一是将档案库分为诚信供应商库和不良行为供应商库两类，诚信供应商库名单由采购代理机构、采购人及社会公众综合评定产生。如供应商在政采活动中发现不良行为，经核实后录入不良行为供应商库。二是将供应商的不诚信行为分为一、二、三级不诚信行为记录，评标时分别给予一定的减分。三是建诚信档案后实行“红黄牌”制度。如出现一次违约或有效投诉，被黄牌警告;如再次出现，给予红牌取消资格。
对采购代理机构的诚信管理模式也可概括为两类。一类是建立代理机构诚信档案，设置信用等级。即通过自评、财政部门考核等，对代理机构进行信用评价，评价内容包括诚信从业的人员、技术和资质条件、业绩、诚信从业荣誉及失信处理处罚等，最后根据评价结果给代理机构设置信用等级。另一类则是设置诚信“红黑名单”。即建立代理机构信用档案，对信誉良好的，记入“红名单”，发现违法违规的，列入“黑名单”。对“红名单”中的代理机构，优先推荐使用;对“黑名单”中的代理机构，在一定时间内禁止其参与政采活动。
对评审专家的诚信管理模式则是“现场打分+定期考核”。即以考核方式对评审专家进行打分，并将分值记入评审专家诚信档案。考核方式包括采购人、供应商、代理机构等对评审专家现场工作表现给予评分，以及财政监管部门对其进行年度考核等。根据考核结果，专家获得一定分值，分值低的，将受到警告、禁止参与政采评审活动或除名的处罚。
有人说，市场经济中，信誉如同一双隐形的眼睛，所有主体的行为都被记录在案，陟罚臧否也一定会在未来兑现。而对政府采购各方主体信用评价结果的运用，恰恰印证了这一观点：守信者可获得更多的代理业务、更优惠的评审政策、更大的中标机率，失信者则被处以罚款、警告，或被政府采购活动拒之门外。
谨防信用制度异化为新的竞争壁垒
对于各级、各地有关部门的探索创新，在“点赞”的同时，有专家建议，为建立全国统一的政府采购信用管理体系，各级、各地应通盘考虑统一管理体系所需的制度环境和技术设施，为技术对接奠定良好基础。更重要的是，还应确保给予供应商平等竞争的机会、有效的救济途径，防止信用制度异化为新的竞争壁垒。
这种担心并非空穴来风。为推进政府采购领域社会信用体系建设，此前曾有部分地市制发文件，要求供应商参与当地政府采购活动时提供经本地信用办备案的信用报告，并将信用报告作为供应商投标资格之一。专家指出，该要求的逻辑为：只有具备一定等级的信用报告才可以成为政府采购供应商，才可以参与政府采购投标。这种“创新”实质上设定了一项新的行政许可，违背了政府采购公平竞争原则，有地方保护主义之嫌。由此也引发了另一个命题，即征信标准之争，加强社会征信体系建设同样迫切。
还有专家提醒，当前我国社会信用体系尚处于建设初期，在公众诚信普遍缺失的情况下，其在相关领域的应用方式有待细化，政府采购领域亦是如此。各级、各地在积极推进政采诚信体系建设的同时，应避免冒进，尤其要注意严格按照相关法律法规规定作出行政处罚决定并予以公开。
此外，在以惩戒失信、褒奖守信为主要思路的制度设计中，政策制定者如何既能实现制度初衷，又能保护供应商的合法权益值得深思。以最普遍的“黑名单”制度为例，如果设置“黑名单”制度只是为了惩罚违规失信的供应商、代理机构、评审专家，那么制度的刚性就会大大提高，“入黑者”往往没有那么多事后补救以及和政府协商的机会。显然，这种惩罚性的制度更倾向于对以往过失的惩处，而保护政府采购中政府的合同利益则需要一定的制度柔性，同时兼顾市场的竞争结构。如何在两者之间找到平衡点?这些都有待在实践中继续探寻。
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