揭去伪政府购买服务的“遮羞布”

　　近年来，由于地方政府融资平台被剥离政府融资功能，一些地方政府为了稳增长促投资，加快上马项目，采用假的政府购买服务形式进行项目变相融资，即将政府工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，隐形增加了地方政府债务。

　　针对上述现象，财政部日前出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)，着力规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为。这也是继近期财政部会同发展改革委等部门对政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金等行为提出明确要求后，有关部门针对地方政府违法违规融资行为进行严格规范又一记“重拳”。为使读者更好地理解该文件的精神及要求，我报第一时间约请相关专家对此进行解读。

　　揭去伪政府购买服务的“遮羞布”

　　——评《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》

　　6月2日是一个周五，财政部紧急发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》》(财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”)。一石千浪，几家欢喜几家忧，业界热议，沸腾了朋友圈。

　　文件背景：

　　魔高一尺 道高一丈

　　项目投融资路径是困扰各级地方政府及其实施部门的首要问题。按传统的财政投资模式，预算有限。按发改委等部门的特许经营程序，或按财政部门的PPP程序，条件较高，难以挤入;程序复杂，监管严苛。于是，某些地方政府灵光一闪，另辟蹊径，看准了政府购买服务的简便快捷。政府开个常务会，会议纪要一签发，事情就这么定了。项目启动，一时间铁路、公路、机场，工程、货物、服务均穿上了政府购买服务的华丽外衣，摇身一变为加长版的BT。此举使中央屡出利剑规范地方政府举债融资行为落空。被滥用的政府购买服务，背后暗藏了极为凶险的财政金融风险。

　　于是，财政部在上周五紧急发文，叫停各类伪政府购买服务，要求各地全面摸底排查，限期整改。87号文是财政部对各地以政府购买服务之名行融资举债之实的乱象做出的迅速反应。

　　法理基础：

　　工程、货物与服务的界限

　　购买服务的乱象反映出地方政府和实务界对工程、货物与服务这组基本概念认识不清。只有理论上的边界厘清了，立法上的规范明确了，方可避免有意或无意地穿错裤子，进错家门。

　　《政府购买服务管理办法》(财综[2014]96号)明确政府购买的“服务”是指“政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项”，具体包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项以及其他适宜由社会力量承担的服务事项。

　　招标投标法及其实施条例所指的服务是指与工程建设有关的服务，即为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。这里的“服务”是“工程”这一大概念下的服务内容。而政府采购法及其实施条例中的服务是货物和工程并列的一个概念，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

　　由于实践中工程、货物常常与服务密不可分，比如货物有安装、调试、技术指导、运营维护等服务，工程尤其是运营类项目除了施工之外，也有保修、运营、维护等服务内容。甚而有人将“施工行为”也宽泛理解为一种“服务”。

　　政府购买服务的正确适用，要求我们一定要坚守工程、货物、服务的划分原则。工程，具有固定性、物化性、有形性的基本特点，服务则具有无形性、不可存储性、产销的同时性等特点。不得以服务以小绑大打包工程，将工程异化为服务，否则就动摇了制度设计的基础。以政府购买服务之名行项目融资之实，问题出在用“公共服务”偷换了“工程服务”(甚至是“工程”)的概念，也混淆了“项目融资行为”与“公共服务融资行为”的概念，该“创新”的本质是以合法形式掩盖非法目的。于87号文明确政府购买服务应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。

　　制度格局：

　　项目投融资的三驾马车

　　直接使用财政资金的政府投资工程、基础设施特许经营以及PPP构成了项目投融资的三驾马车。

　　(一)政府投资工程依法适用招标投标法

　　政府建设工程项目确需直接使用财政资金的，仍应当按照传统的采购模式，依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。其核心要件是满足招标条件中的“落实资金来源”，避免形成BT等名为政府投资实为垫资的形式。87号文重申了这一点。

　　(二)不动基础设施特许经营的奶酪

　　能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域采取特许经营模式的，发改、财政等有关部门各司其职，并在部门协调机制之下开展特许经营项目实施和监督管理工作。在路径问题上，国家部委与地方政府关注的焦点不同。地方政府最关心的是能否融到资金，对于用基础设施特许经营模式还是PPP模式的黄猫黑猫问题不是特别关心。国家部委则不同，囿于发改、财政等部门在项目投融资方面的职责划分与立法格局，且基础设施特许经营与PPP的立法格局尚未尘埃落定，财政部门不能也不宜正面、直接涉及基础设施特许经营体系的有关规则。87号文对基础设施特许经营问题即持回避态度。

　　(三)大力推动真的PPP

　　87号文对PPP项目是个利好消息。87号文配合PPP相关系列规章与规范性文件，必然去伪存真，将大量项目推向PPP融资途径。

　　强调PPP项目的规范化实施，确保紧紧依靠物有所值评价和财政承受能力评价这两个抓手，避免违规举债融资，形成新的不可控的政府负债，是87号文的潜在目的之一。

　　禁止滥用：

　　政府购买服务不是不能做

　　87号文明确要严格按照规定范围实施政府购买服务。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。关于政府购买服务目录的制定，87号文不是第一次提。早在《政府购买服务管理办法》中，即明确“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。”随着87号文的发布，配合堵漏的各级政府购买服务完备目录预计会很快出台。PPP项目、政府购买服务项目采取目录清单的监管模式是大势所趋。

　　堵疏结合，综合防治

　　新预算法、国发〔2014〕43号、财预〔2017〕50号、财预〔2017〕62号、财预〔2017〕87号等一系列文件的相继出台，表达了中央政府全面堵住地方政府及其部门违规举债、变相融资、回购担保、表外融资等各种花式地方政府债务，疏导地方政府以规范化方式形成政府债务的决心。

　　前述系列文件与其他领域法律共同构建的体系仍然意在确保三驾马车顺利前行。而87号文对三驾马车的态度分别是一静、一避和一动，并通过目录加特批的方式禁止滥用政府购买服务，其终极目的是服务于大力推动PPP模式这一近、中期政策。