一、什么是政府采购预算
《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。其第三十三条规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。
从本质上看，政府采购预算是部门预算的一部分，是对部门预算中采购性支出的细化。目前，在中央单位部门预算报表体系中，政府采购预算以单独的报表呈现，集中反映基本支出、项目支出、事业单位经营支出中的采购性支出。
二、政府采购预算的作用和功能定位
从财政支出角度看，政府采购是财政支出的执行环节，政府采购活动的开展是在执行已批复的年度部门预算。因此，政府采购预算的作用和功能定位应包含两层含义，一是用以划定某部门、某单位政府采购范围，编制了政府采购预算就应执行政府采购有关规定;二是用于控制后续采购活动，政府采购货物、工程和服务的类别以及金额大小，是确定采购模式、选择采购方式的依据。政府采购预算的上述特点决定了其具有较强的约束力，其严肃性与部门预算等同。
三、如何完整编制政府采购预算
(一)从资金性质看。《政府采购法》第二条第二款规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《政府采购法实施条例》第二条进一步明确，《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购法》及本条例。
新修订的《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。各级政府、各部门、各单位应当依照《预算法》的规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，并对预算收入、支出范围等予以明确。《行政单位财务规则》(财政部令第71号)、《事业单位财务规则》(财政部令第68号)进一步对单位预算管理作出规定，明确行政单位、事业单位的各项收入和支出应全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。行政单位依法取得的非偿还性资金为行政单位的收入，包括财政拨款收入和其他收入。事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金收入为事业单位的收入，包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入。
不难看出，《政府采购法实施条例》对财政性资金的解释与《政府采购法》立法时的解释相比，实际上淡化了对资金来源的要求。即，只要是预算单位进行的采购活动，都应依法纳入政府采购范围。如此既便于操作和管理，也有利于进一步扩大政府采购的范围和规模。
(二)从目录和限额标准角度看。《政府集中采购目录及标准》是确定政府采购范围的根本依据，政府采购预算可以理解为《政府集中采购目录及标准》在部门预算中的具体体现。
就中央预算单位而言，《中央预算单位2017-2018年政府集中采购目录及标准》分为四部分。第一部分为集中采购机构采购项目，通常列入的为需求普遍、通用性强的项目，这一部分项目必须按规定委托集中采购机构代理采购，不受第三部分分散采购限额标准的约束。第二部分为部门集中采购项目，通常列入的为部门或系统有特殊要求，需要由部门或系统统一配置的货物、工程和服务类专用项目。该部分所列项目具有明显的部门特点，通常由部门组织集中采购，同样不受第三部分的约束。第三部分为分散采购限额标准，即第一部分和第二部分之外，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务项目，以及达到120万元以上的工程项目。第四部分为公开招标数额标准，即政府采购货物或服务项目，单项采购金额达到200万元以上的，必须采用公开招标采购方式，该部分主要用于确定采购方式。
编制政府采购预算，首先判断是否属于集中采购目录的第一部分和第二部分，如果属于，应编制采购预算，无需考虑是否超过100万元的限额标准。这也是为什么部门预算表中会出现100万元以下政府采购项目的原因。其次，判断不属于第一部分和第二部分的采购项目是否超过100万元或120万元，如果超过，应编制政府采购预算。
(三)从项目特点看。实践中，一些项目由于特殊原因，只能采用单一来源方式采购，且属于常规性支出项目，年年发生。在编制政府采购预算时，人们就很困惑，比如水、电、暖基础线路租赁，体育赛事指定比赛用品品牌，卫星转发器租赁指定卫星以及因历史原因长期由所属事业单位承担，暂无其他供应商能够承担的项目等。编制了政府采购预算，就应执行政府采购有关规定。这类项目如果编制了政府采购预算，则需要年年申请变更采购方式;如果不编制政府采购预算，从属性上看，这类项目又属于政府采购货物或服务类项目。
笔者认为，此类项目无论从采购主体看还是从资金性质看，都符合《政府采购法》关于政府采购的定义，因此应为政府采购项目，并编制政府采购预算。编制政府采购预算后如何开展，可再行发文规范。如，对于须由所属事业单位承担的项目，财政部、中央编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》(财综〔2016〕53号)明确，2020年底前，凡是公益二类事业单位承担且适宜由社会力量提供的服务事项，应将财政拨款改为政府购买服务，可由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。其中，采取直接委托购买服务项目，属于政府采购集中采购目录以内或采购限额标准以上的，通过单一来源采购方式实施。对于水、电、暖基础线路租赁等其他项目，财政部门也可考虑出台政策，简化变更政府采购方式的程序。
(四)从政府收支分类科目看。收支分类是编制预算的基础。我国于2006年推行了政府收支分类改革，制定了新的《政府收支分类科目》。相对而言，支出经济分类，按照支出的经济性质反映了资金流向，能够较为清晰地反映出哪些类、哪些款需要实施政府采购。
首先，看经济分类的结构。如表1所示，2017年经济分类共分11个大类，从每大类反映的内容可看出，采购性支出集中在302“商品和服务支出”、309“基本建设支出”、310“其他资本性支出”这3大类中，其他9类基本不包含采购性支出。
其次，看涉及政府采购的这3大类的具体内容。如表2所示，302类“商品和服务支出”中除28款“工会经费”、29款“福利费”和40款“税金及附加费用”外，其余24款均为采购性支出。
如表3所示，309类“基本建设支出”反映的是各级发展与改革部门集中安排的公共财政预算用于购置固定资产、战略性和应急性储备、土地和无形资产，以及购建基础设施、大型修缮所发生的支出。需要说明的是，此类中的所有款都属于采购性支出，按照项目主体和资金性质，这些支出都应属于政府采购范围。
实际操作中有两个误区，一是认为由各级发展与改革部门安排资金的项目不属于政府采购;二是认为实行招投标的工程不属于政府采购。而《政府采购法》及其实施条例规定得很清楚，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》，但其仍属政府采购项目。因此，01款“房建筑物购建”、05款“基础设施建设”和06款“大型修缮”涉及的项目仍是政府采购项目。编制部门预算时，309类都应编制政府采购预算。
如表4所示，310类“其他资本性支出”反映的是非各级发展和改革部门集中安排的用于购置固定资产、战略性和应急性储备、土地和无形资产，以及购建基础设施、大型修缮和财政支持企业更新改造所发生的支出。这一类较好理解。由于非各级发展和改革部门集中安排的资金大部分都是财政安排的，人们通常认为310类中除09“土地补偿”、10“安置补助”、11“地上附着物和青苗补偿”、12“拆迁补偿”和20“产权参股”5款外，其他款都属于政府采购范围，这是正确的。不过，01“房屋建筑物购建”、05“基础设施建设”和06“大型修缮”由于涉及建筑物和构筑物等建设工程，达到限额时应招标投标并执行《招标投标法》，但其性质仍是政府采购工程，仍需编制政府采购预算。
四、政府采购预算编制的依据
采购需求应依据采购标准确定，采购标准应根据经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定。
(一)经费预算标准。它是预算标准体系的重要组成部分，是部门编制预算和财政部门审核预算的依据。政府采购项目的采购标准应依据经费预算标准制定。
(二)资产配置标准，包括配置资产的实物数量、价格、性能规格标准等。目前，财政部、各地财政部门已先后制定了办公用房建设和维修标准，公务用车、办公设备和办公家具配置标准，初步形成了资产配置标准体系。
(三)技术和服务的国家标准、行业标准。在严格执行经费预算标准和资产配置标准的前提下，采购人应合理确定项目的技术和服务标准。在确定技术或服务标准时，应按照国家标准、行业标准;没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或符合合同目的的特定标准。同时，应根据性能和功能性要求列出技术规格，不得要求或指明某一特定品牌、商标、专利、版权、设计、型号、特定原产地、供应商的技术规格等。
(四)历史成交结果。在没有标准参照的情况下，可参照同类项目历史成交结果，也可横向参照同行业类似项目成交结果。
五、政府采购预算调剂
2012年，为落实审计署整改要求，财政部明确了中央预算单位政府采购预算调整工作程序，即中央单位向部门预算管理司提出部门预算调整申请时，同时提出政府采购预算调整申请，由部门预算管理司按照规定程序对采购预算调整进行审核批复。随着新《预算法》和《政府采购法实施条例》的实施，中央预算单位政府采购范围逐步扩大，政府采购预算调整的情形变得更多，也更复杂。无论是部门预算变动引起的政府采购预算调整，还是在部门预算支出金额及支出项目不变的情况下仅调整政府采购预算的类别和金额，都按照部门预算调整程序办理(按新《预算法》规定，现改为部门预算调剂程序)，效率较低，也不利于发挥主管部门编制政府采购预算的主体作用。
对此，《财政部关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库〔2016〕194号)按照不同情形设置了不同的办理程序。一类是预算执行中部门预算资金调剂(包括追加、追减和调整结构)需明确政府采购预算的，仍按现行规定随部门预算调剂程序一并办理;另一类是预算支出总金额不变，需要单独调剂政府采购预算的类别(货物、工程、服务)和金额，以及使用非财政拨款资金采购需要明确政府采购预算的，由于不涉及财政拨款资金总金额的变动，由原报部门预算管理司审核批复改为通过政府采购计划管理系统报国库司备案。
根据194号文的规定，中央单位政府采购预算调剂由主管部门统一把握。如何确保政府采购预算调剂的规范性，防范借调剂之名规避政府采购、规避公开招标等行为，主管部门应肩负起重要责任。一是健全内部政府采购预算管理制度，明确主管部门、基层预算单位各自的权限及调剂依据，确定规范的调剂程序等;二是加强内部预算管理部门和政府采购部门的衔接，为预算调剂工作顺利开展提供保障。
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